《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》宣告了浦东开发开放从此掀开我国改革开放向纵深推进的崭新篇章。文/陈 炜（上海市决策咨询专家库专家，上海浦东新区张江平台经济研究院院长）
2021年7月15日，中共中央、国务院发布《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》（以下简称“《意见》”），这是自浦东开发开放以来具有里程碑意义的大事，标志着浦东新区从前30年“开发区”到新30年“引领区”的新飞跃。打造引领区的《意见》支持浦东勇做“开路先锋”、担当“排头兵”，挑最重的担子、啃最硬的骨头。《意见》赋予浦东“六个引领”的更高站位：综合改革从先行先试到系统集成、扩大开放从要素开放到制度开放、自主创新从创新基地到创新引擎、资源配置从区域配置到全球配置、扩大内需从数量扩张到消费升级、城市治理从公共管理到现代治理。《意见》推动浦东成为国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接，引领带动上海“五个中心”建设，更好地服务全国大局和带动长三角一体化发展战略实施，在服务构建我国新发展格局中谱写新篇章，更好地向世界展示中国理念、中国精神、中国道路。浦东全域打造特殊经济功能区，体现出对标国际经贸新规则和特殊经济功能升级“三个新”。
一是对标达标国际经贸新规则。浦东全域将主动对标《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、《中欧全面投资协定》（CAI）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等国际经贸最高标准，率先构建高标准国际化经贸规则体系，全域全面打造自贸区升级版，承担更大程度的压力测试，推进高水平制度型开放。《意见》赋予浦东全域打造特殊经济功能区、建设高度开放的海关特殊经济功能区的“双特”功能，浦东将成为对标达标国际经贸规则的首创性改革先行者、引领性开放排头兵、策源性创新始发地。二是探索实践高水平改革开放新路径。《意见》提出，在浦东全域打造特殊经济功能区，支持洋山特殊综合保税区政策在浦东具备条件的海关特殊监管区域的特定区域适用，并把临港新片区实施的参与打造世界级创新产业集群的“生产研发企业自设立之日起5年内减按15%的税率征收企业所得税”政策覆盖到浦东全域，与海南打造全域自贸港异曲同工，体现了从要素开放到制度开放的全面拓展，这是一大亮点。在此之前，特殊经济功能区打造和硬核企业15%所得税仅限于上海自贸区临港新片区，如今拓展到浦东全区，意味着压力测试更大、开放水平更高、营商环境更优、辐射功能更强，也意味着浦东全域将率先建立与国际通行规则相衔接的开放型经济新体制。三是深入体现开放型经济升级新亮点。《意见》涉及科创、金融、消费领域的首创性改革开放“干货”举措让人眼前一亮。例如，生物医药产业开放，“对用于临床研究的药品免征进口环节税”，意味着从保税研发到免税研发的新突破，也将有利于把保税研发拓展到特殊经济功能区全域。再如，“允许浦东认定的研发机构享受进口自用设备免征进口环节税、采购国产设备自用的给予退税政策”，把进口研发自用设备免税从特殊监管区和特殊机构拓展到浦东全域经认定的研发机构，这是力度很大的开放政策，它有利于浦东充分利用国际资源打造自主创新新高地。特别是在金融开放上，《意见》强调提出“浦东发展人民币离岸交易”。离岸金融中心是国际金融中心的标配，新加坡重点发展美元离岸金融，伦敦重点发展美元离岸交易市场，纽约重点发展本外币离岸金融市场，上海则通过发展人民币离岸交易，打造离岸金融中心和国际资金管理中心，这有利于“构建与国际金融中心相匹配的离岸金融体系”。同时，《意见》支持浦东率先探索资本项目可兑换的实施路径，探索试点自由贸易账户的税收安排，在科创板引入做市商制度，支持浦东发展人民币离岸交易、跨境贸易结算和海外融资服务，建设国际金融资产交易平台，提升重要大宗商品的价格影响力。这一系列金融开放创新举措将赋能国际金融中心更好地服务和引领实体经济发展。《意见》还首次以国家文件将浦东定位为“国际消费中心”，是上海“五个中心”核心区之外的又一国家级新定位，着重要求开放和培育电信服务、在线医疗、养老托幼、家政服务、文化旅游、在线文体等服务性消费，以及首发消费、免税消费等新模式和新业态，推动消费平台和流通中心建设，引领带动国内消费升级需求，打造面向全球市场的新品首发地、引领消费潮流的风向标。“双区联动”即自贸试验区和海关特殊监管区的联动，《意见》有多条措施强化自贸试验区与海关特殊监管区域“双区联动”，可以在两个层面上推进“全域特殊经济功能区”。一是洋山特殊综合保税区和浦东海关特殊监管区的联动。建议上海在落实《意见》时要重视拓展“双区联动”的全方位开放空间。二是保税区和自贸区的联动。建议先探索在非保税区的张江自贸片区试点保税研发、全球维修、保税加工等，这有利于在浦东全域打造特殊经济功能，全面增创自贸区国际合作和竞争新动能、新优势，带动世界级产业集群开放创新。自贸区和自主创新示范区的“双自联动”，是以自贸区为平台的制度创新推进自主创新示范区为平台的科技创新，是自贸区和科创中心的联动。上海市政府曾出台“双自联动”实施方案，浦东新区率先成功试点药品上市许可持有人制度、医疗器械注册人制度、集成电路保税产业链试点等重大突破举措，带动了全国的产业制度创新。“双自联动”将打造升级版行动方案：一是围绕“大国重器”和强化国家战略科技力量推进重大科技制度创新；二是以制度创新和政策支持加快打造世界级集成电路、生物医药、人工智能等产业集群；三是以税收、土地、投资政策支持为发挥企业在技术创新中的主体作用赋能。落实《意见》所提出的一系列金融开放创新政策，将建设国际金融资产交易平台、数据交易所、金融数据港等，着力推动陆家嘴金融城和张江科学城的“双城联动”。将建设陆家嘴金融城作为金融开放创新的主场，集聚全球资管、融资租赁、离岸金融等产业，在张江科学城集中建设金融数据港和长三角金融资本市场服务基地，率先形成金融科技和科技金融的应用场景，实现“金融+科技”的双赋能、双加持、双辉映，提高服务和引领实体经济的全球资源配置能力。第一，以深化“双自联动”打造自主创新新高地，提升集成电路、生命科学、人工智能、民用航空等硬核产业创新主体的获得感。建议深化研究“双自联动”创新举措，出台“双自联动”升级版的行动方案，紧紧围绕集成电路、生命科学、人工智能等硬核产业，从产业发展的全过程、全周期、全链条落实“双自联动”的全配套，把企业需求和《意见》落实结合起来，打通理顺堵点、难点，放大改革开放和科创中心建设综合效应。具体而言：一是把贯彻落实《意见》与促进浦东机制创新结合起来；二是把《意见》重大政策落实与全链条产业制度创新结合起来；三是把政策红利与招商引资结合起来。
第二，以离岸金融开放打造全球资源配置能力最强的生态圈，增强高能级总部企业的获得感。离岸金融开放的受益者是参与试点的银行机构和有条件开展离岸金融业务的总部企业、全球营运商。离岸金融业务主要是通过企业在商业银行设立离岸账户（OSA）开展试点，建议可以在浦东全域选择相关试点企业，没必要在物理空间相对封闭的海关特殊监管区开展试点。其实早在2005年，浦东就与国家外汇管理局和上海外汇管理局联合对离岸金融进行了专题研究，成果转化在国家外汇管理局出台的“外汇九条”之中，打响了浦东综合改革第一炮。在历史沉淀基础上，建议支持在浦东全域相关商业银行开展OSA试点，优先支持选择外高桥保税区签约的全球营运商率先参与试点，同时，把全国营运商计划从外高桥保税区复制推广到浦东全域，与外汇管理局共同研究，“一揽子”解决全球营运商所反映的跨境双向资金池、离岸贸易真实性审核和外汇结算、转手买卖、非贸付汇备案等涉及外汇管理和税收机制的问题。乘势而上，引进一批面向亚太乃至全球的财资中心、离岸贸易和转口贸易全球营运商，“发展更高能级的总部经济，统筹发展在岸业务和离岸业务，成为全球产业链供应链价值链的重要枢纽”。第三，以建立全球高端人才引进“直通车”制度，打造国际人才发展引领区，增强人才团队的获得感。建议率先在浦东实行更加开放、更加便利的人才引进政策，进一步研究在浦东投资、工作的相关高端人才审核权限下放政策，为引进的“高精尖缺”海外人才提供出入境和停居留便利。逐步放开专业领域境外人才从业限制，对其在浦东完全市场化竞争行业领域从业视同享受国民待遇，建立国际职业资格证书认可清单制度。建议浦东在中国国际进口博览会期间试行更大力度的人员出入境等配套政策，并推动常态化、制度化。浦东未来30年发展动力将从开发红利转向人才红利。为了率先实行更加开放、更加便利的人才引进政策，积极引进高层次人才、拔尖人才和团队，特别是青年才俊，建议浦东在国家和上海市的支持下设立中国首个国际人才发展引领区，以人才开放引领制度型开放，以人才改革引领综合性改革，以人才政策升级引领自贸区升级，为浦东高水平改革开放和高质量发展提供坚强的智力支撑和人才保障。率先加快落实出入境和居停留便利、国际执业资格证书认可清单等更加开放、更加便利的人才引进政策，落实个税差额补贴，优化国内人才引进和留学人员落户体制机制，探索外国人永久居留推荐“直通车”制度和外籍人才工作、居留、生活“一证通用”改革试点，为引进高层次人才、拔尖人才和团队特别是青年才俊在创新创业上提供同等待遇，在人才金融服务、宜居安居等方面提供全方位便利，率先建成国际化人才发展引领区。![]()
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